Sentencia nº 2015-00116-01 de Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sección segunda, de 24 de Junio de 2015
| Número de sentencia | 2015-00116-01 |
| Fecha | 24 Junio 2015 |
| Materia | Derecho Laboral y Seguridad Social |
ACCION DE TUTELA / DERECHOS CONSTITUCIONALES FUNDAMENTALES AL TRABAJO, A LA VIDA, A LA SEGURIDAD SOCIAL, A LA SALUD Y AL MINIMO VITAL / FIDUCIARIA LA PREVISORA, ISS EN LIQUIDACION Y OTROS / RETEN SOCIAL, TRABAJADOR PREPENSIONADO SOLICITA VINCULACION EN PLANTA DE PERSONAL DEL PAR ISS Y PAGO DE APORTES A SEGURIDAD SOCIAL DESDE SU DESVINCULACION – Procedencia de la acción de tutela para garantizar la aplicación de normas del retén social – Sobre la aplicación del retén social en programas de reestructuración de la administración pública – Alcance del retén social en el tiempo, vigencia hasta la liquidación de la entidad – Improcedencia de la acción de tutela para obtener el reintegro a empresas que han sido liquidadas en el marco del programa de renovación de la administración pública – Revoca fallo de primera instancia y niega pretensiones – Fuente formal – Constitución Política, artículo 86, Decreto 2591 de 1991, Ley 790 de 2002, artículo 12, Ley 813 de 2003, Decreto 2013 de 2012, artículo 21, 23
Procedencia de la acción de tutela para garantizar la aplicación de las normas del retén social.
La Corte Constitucional ha sostenido que las personas amparadas por los beneficios derivados del retén social pueden acudir a la acción de tutela en busca de la protección de sus derechos y en garantía de la estabilidad laboral. Dicha Corporación se ha referido al tema en diversas ocasiones precisando que en éstos casos por tratarse de personas de especial protección, es procedente la acción de tutela para garantizar la aplicación de las normas del retén social a las categorías señaladas en la Ley 790 de 2002. Al respecto en sentencia T - 034 de 2010 señaló:
“Esta Corporación ha sostenido de forma reiterada que, por regla general, la acción de tutela no es el mecanismo judicial adecuado para obtener pretensiones derivadas de una relación laboral, pues la competencia de dichos asuntos está radicada en la jurisdicción ordinaria laboral o de lo contencioso administrativa, según el caso. No obstante lo anterior, esta Corte ha precisado que, a pesar de la existencia de otros medios ordinarios de protección, la acción de tutela resulta procedente para reclamar la aplicación de los beneficios derivados del “retén social”, por las siguientes razones:
(i) Las personas beneficiarias del “retén social” están en “condiciones especiales de vulnerabilidad, por tratarse de personas que son madres o padres cabeza de familia; disminuidos físicos y mentales o estar próximos a pensionarse (sentencia SU-389 de 2005)”.
(ii) Como los beneficios del “retén social” se producen dentro del marco de procesos de reestructuración administrativa que culminan rápidamente, la jurisdicción ordinaria y/o contencioso administrativa no es el mecanismo idóneo, ni eficaz, pues se hace predecible que para cuando se produzca el fallo laboral y/o contencioso administrativo la respectiva entidad ya se encuentre liquidada y no se tenga a quien reclamar el reintegro laboral y el pago de los respectivos salarios.”
La aplicación del “retén social” en los programas de reestructuración de la administración pública.
Dentro de las facultades otorgadas por la Constitución Política de Colombia al Gobierno, se encuentra la posibilidad de reordenar la administración central, para lo cual cuenta con la facultad de crear, fusionar o suprimir organismos administrativos y modificar la estructura de las entidades que hacen parte de la rama ejecutiva (Art. 209). Lo anterior, en los términos señalados por la Honorable Corte Constitucional, en la Sentencia C-795 de 2009: “a fin de que el Estado esté acorde a las dinámicas contemporáneas que mueven las relaciones económicas, los avances tecnológicos, las necesidades del servicio, la disponibilidad fiscal y las transformaciones sociales y culturales.”
Sin embargo la anterior facultad no puede ser arbitraria y genera para la administración la obligación de tomar medidas tendientes a proteger los derechos de los trabajadores de las entidades que son objeto de restructuración, liquidación, supresión o similares. En este sentido, la Sala Plena de la Honorable Corte Constitucional, en sentencia C-795 de 2009, manifestó: “En posteriores oportunidades la Corte ha reafirmado la posibilidad de alterar las plantas de personal, pero dejó en claro que esas atribuciones de la administración están enmarcadas en el respeto de algunos criterios, en concreto, la observancia de los derechos fundamentales, teniendo presente que “como regla general, los procesos de reestructuración deben procurar garantizar la estabilidad laboral de los trabajadores”, y sólo cuando ello no es posible hay lugar al pago de la correspondiente indemnización.”
En ese sentido, la política de renovación de la administración conocida como Programa de Renovación de la Administración Pública –PRAP- desarrolló la medida del Retén Social, que busca que en los procesos de reestructuración de las entidades estatales, se otorgue una protección mayor, en materia de permanencia y estabilidad en el empleo a las personas con limitaciones físicas, mental, visual o auditiva; las madres y padres cabeza de familia sin alternativa económica y las personas próximas a pensionarse. El anterior beneficio fue desarrollado en el artículo 12 de la Ley 790 de 2002, norma que estipuló:
ARTÍCULO 12. PROTECCIÓN ESPECIAL. De conformidad con la reglamentación que establezca el Gobierno Nacional, no podrán ser retirados del servicio en el desarrollo del Programa de Renovación de la Administración Pública las madres cabeza de familia sin alternativa económica, las personas con limitación física, mental, visual o auditiva, y los servidores que cumplan con la totalidad de los requisitos, edad y tiempo de servicio, para disfrutar de su pensión de jubilación o de vejez en el término de tres (3) años contados a partir de la promulgación de la presente ley
.
Ahora bien, la Honorable Corte Constitucional, interpretó la anterior norma, en el sentido de que el retén social se aplica incluso en aquellos procesos liquidatorios iniciados luego del 27 de diciembre de 2005. Así lo consagró, entre otras en la Sentencia C-795 de 2009, en la que indicó:
“En relación con este mismo particular, luego de efectuar un detenido análisis acerca de la evolución normativa y jurisprudencial del término para la aplicación de la protección derivada del retén social, la Corte subrayó en providencia T-1239 de 2008, que luego de la sentencia C-991 del 12 de octubre de 2004, “(…) el retén social no tenía límite temporal alguno, es decir, que las normas que lo integraban se prolongaban hasta la liquidación definitiva de la entidad, es decir, hasta la culminación jurídica de la misma”.”
(…)
25. En conclusión, de acuerdo con la jurisprudencia de la Corte, si bien el amparo otorgado en el retén social no puede tener límites temporales arbitrarios (como el impuesto por el Decreto 190 de 2003 y por la Ley 812 de 2003), la protección de las personas beneficiarias del retén social y la estabilidad laboral reforzada de la que son titulares sólo puede ser extendida mientras se encuentre vigente el proceso liquidatorio de la entidad correspondiente. Una vez culminado éste y extinguida jurídicamente la entidad o la empresa, la protección conferida no encuentra fundamento en derecho para ser aplicada, dado que la persona jurídica que debe otorgarla dejó de existir.
Por otro lado, la Ley 813 de 2003, “Por la cual se aprueba el Plan Nacional de Desarrollo 2003-2006, hacia un Estado comunitario”, introdujo modificaciones a la regulación del retén social señalando un límite temporal de su vigencia. Ciertamente, dicha Ley prescribió que “(…) la protección especial establecida en el título 12 [de la Ley 790], aplicarán hasta el 31 de enero de 2004 (…)”. No obstante, la Corte Constitucional por medio de la sentencia C-991 de 2004, declaró inexequible el último inciso del literal D, del artículo 8, al considerar que esto se trataba de una medida regresiva en el proceso de reconocimiento de derechos sociales.
Alcance del retén social en el tiempo (vigencia hasta la liquidación de la entidad).
La protección laboral reforzada de las personas beneficiarias del retén social, no es absoluta, pues se halla limitada en el tiempo, y sólo puede extenderse hasta la culminación del proceso de liquidación. En consecuencia, una vez culminado dicho proceso y extinguida jurídicamente la entidad, termina la protección.
En efecto, la Corte Constitucional ha sido clara al indicar que no puede predicarse válidamente la existencia de un derecho fundamental a la conservación del trabajo o a la permanencia en un cierto empleo. Tampoco, se trata de una garantía legal ilimitada sino que está sujeta a la condición de la existencia jurídica de la entidad. De esta forma, cuando se liquida de manera definitiva una institución, también finaliza la protección del retén social (Sentencia T-873/09, Noviembre veintisiete (27) de dos mil nueve (2009), Magistrado Ponente: Dr. M.G.C..)
Adicionalmente, el Máximo Tribunal Constitucional, en la Sentencia T-089 de 2009, determinó que la protección especial debe permanecer en el tiempo que dure el proceso de liquidación de la entidad y hasta su extinción material:
Finalmente, en relación con el tercer aspecto, es decir el lapso durante el cual es posible mantener la protección de estabilidad reforzada para las personas próximas a pensionarse, la jurisprudencia ha desarrollado un criterio uniforme aplicable a todos los grupos protegidos por la Ley 790 de 2002 (madres y padres cabeza de familia, discapacitados y prepensionados), consistente en que dicha protección solamente puede ser sostenida durante el tiempo por el cual se prolongue el proceso de liquidación, y hasta la extinción material y jurídica de la entidad sometida a dicho proceso.
En la sentencia de unificación SU- 389 de 2005, la Corte precisó que “(…) La protección de que goza y es acreedora la demandante, en el presente caso...
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